10月26日晚，北京大学人文社会科学研究院在北京大学第二体育馆B102报告厅，举行了“未名学者系列讲座”第四期，该讲座由兴全基金资助，旨在展现北京大学人文社会科学领域优秀青年学者的学术视野，分享其思想发现。此次讲座主题为“雍正朝火耗归公与国家能力”，由北京大学经济学院郝煜助理教授主讲（基于郝煜和经济学院本科生刘正钺的和做论文），北京大学经济学院张亚光副教授主持，北京大学社会学系周飞舟教授评议。

郝煜以国家能力的两个方面：壮大“帮助之手”（Helping hand）和绑缚“攫取之手”（Grabbing hand）为切入点，简要阐述了这两者理论上的因果联系，进而引入本次讲座的主题内容——晚期中华帝国的国家能力问题，为什么中华帝制晚期有两副看似矛盾的面孔并存——“轻徭薄赋”和“横征暴敛”，改革如何壮大了帮助之手，并限制了攫取之手。首先，郝煜简要地介绍了他的主要研究发现。他限定本次讨论的时间范围是1710—1760年，不包括清初和晚清两个阶段。所谓的火耗归公改革即承认附加税的合法地位，把附加税固定在10%左右，并明确其归属和用途。在介绍完相关文献之后，郝煜详细介绍了火耗归公的历史背景、改革过程和改革绩效。

他首先从清朝督抚的陋规讲起。根据相关的历史资料，清代巡抚的年俸工银是155两，但巡抚每年的开支在20000两以上，在入不敷出的情况下，地方官员只能借助陋规解决问题。陋规的主要来源是节礼、漕规、关规、盐规、钱粮平头银等。根据康熙默契的正式财政体系，地方财政支出遵行奏销制度，即需要向中央户部进行报备和审批，同时地方正式税收的80%收归户部，而留存地方部分15%还用于地方军备、军需、驿站、衙门开支、慈善事业等，能供地方官员自由支配的财政税收相当。在清朝“一人政府”的地方体系中，州县官有负责税收、司法、社会稳定、吏员衙役雇佣等责任。有道是“一年清知府，十万雪花银“，纵使清廉的官员在附加税和陋规上也会有一笔可观的收入。而附加税的征收既有公开的加派，也有隐蔽的加派。总之，在改革之前，清帝国面临的情况是：地方财政留存不足，正式财政受制于奏销制度，缺乏灵活性；非正式制度可以满足地方开支需要且相对灵活，但缺乏相应的制度约束，不能遏制腐败。故而，帝国迫切需要解决的问题是在集权与分权、监督与激励之间找到最优折衷。

郝煜指出，在康熙年间，康熙帝对这一问题已经有所认识，但此时改革受限于其组织基础—对各级官僚的控制力的缺乏，毕竟各级地方官员既是改革中唯一的受损者，也是改革在基层的实际执行者。而雍正利用密折制度聚拢一批肱骨之臣，摊丁入亩、火耗归公、官绅一体当差纳粮、清查亏空等改革多管齐下，以期实现国家的长治久安。其中，所谓火耗归公改革（1723-1736）主要是承认附加税的合法地位，正式钱粮之火耗外的附加税一律非法，将附加税固定在10-20%，并明确其归属和用途。火耗归公改革具有增加财政收入、均贫富和反腐之作用。改革有三个再分配结果：1、纳税人负担减轻；2、中央政府收入没有改变；3、省政府实现财政收入留存。雍正和朝臣曾就这一改革有过激烈的争论，包括火耗的正当性及其利弊之处。特别地，火耗率应该允许差异和调整，同时不受到户部控制。那么，这一改革的实施是否受到预期成效，郝煜主要从粮食仓储系统和官方赈灾两个方面考虑财政能力与公共品的提供情况。

鉴此，郝煜利用1710—1760年的省级面板数据库，用双重差分模型对上述效应进行实证结果分析。模型中以每年各省的免税-赈灾频率为被解释变量，将火耗归公在某省是否已经推行设为哑变量，进而设置哑变量与灾害等级的交互项，同时考虑每年的灾害等级、进士人数、高管人数、省固定效应和督抚的固定效应。针对实证中以各省的赈灾活动为被解释变量，郝煜老师认为这一做法有以下几方面好处：1、赈灾是政府提供的重要公共品；2、这一时期的赈灾活动有相关数据记录；3、赈灾是一个较“干净”的变量，相较于免税、河工、海防、慈善组织、民变和冲突等对象的考察，赈灾与研究问题更为吻合。

随后，郝煜提出了自己的问题：1、改革是否有效？在不同灾害情况下绩效有何不同？2、改革通过什么渠道起作用？其他政策是否产生类似效果？3、改革效应对时间变化如何？其效应何时不可再持续？进而，他提出两个假设——减负效应和财政能力效应。根据对府均赈灾次数的基准设定，所谓减负效应即正常天气下，改革后比改革前赈灾频率高出多少，而财政能力效应即灾害天气下，改革后比改革前，相对于正常空气，赈灾频率高出多少。回归结果显示，财政能力效应为正，减负效应为负。相较于改革前，正常年份的府均赈灾次数降低0.606次；在灾害年份中，改革后省份较于平常要多赈灾0.742次。至于火耗提解程度的效应，部分提解变量的系数显著，而完全提解变量系数则不显著。当交互项换成改革强度（intensity）变量时，结果与之前类似，不过估计系数变大，即改革强度增加后赈灾次数会随着增加。

紧接着，他进一步探讨了改革效应的动态。分析结果证明改革效应确实是逐渐显现的，而且随着时间推移在减弱，直至最后不显著。当考虑不同的天气类型和改革类型（即是否完全提解）时，回归结果显示，严重涝灾、普通涝灾和非常干旱的情况下系数显著，而一般干旱的情况下系数不显著，洪涝灾害发生当年的赈灾强度要高于发生旱灾的年份；完全改革中两种效应都要显著大于部分改革的效应，郝煜认为这可能是改革效应随着改革程度的不断加深而提高。对于存在反向因果问题的可能，回归结果否定了受灾较多的省份先改革的可能，即否定了反向因果的存在。此外，郝煜还考虑了省级官员固定效应和高层政治影响导致的遗漏变量偏差，回归结果在控制这些变量之后仍然稳健。

为进一步增强结论可信度，郝煜利用摊丁入亩政策进行安慰剂检验。摊丁入亩与火耗归公两项政策几乎在同一时代进行，既有相似之处又有不同之处，因此极为适合作安慰剂检验。对于这一检验结果，他引用了刘丛的研究成果佐证，说明减负效应小且不显著，但财政能力效应依然显著，且与火耗归公的效应结果类似。

谨慎起见，郝煜也指出了实证当中几个暂时难于克服的问题：1、正常年份赈灾次数的减少并不一定归结为百姓负担的减轻，这可能是由于政府有更多的钱和粮食，使得民众可以通过常平仓来增强应对灾害的能力，但这并没有减负效应，而是财政能力效应在发挥作用；2、灾害年份中赈灾次数确实在增加，但它是通过赈灾渠道还是通过常平仓解决问题，这不得而知；3、火耗归公增强了省的财政能力，但却牺牲了州县和基层组织的财政能力，这可能会提高遇到灾害时的报灾概率和赈灾概率；4、整个论述并未说明政府主导的赈灾活动质量会高于地方精英的赈灾活动；5、研究中不讨论为什么雍正没有通过征收间接税来提高财政能力。

最后，郝煜还检验了改革效应消失的转折点，结果表明1741年之前财政能力效应是显著的，之后则变得不显著。以上分析结果基本验证了之前提出的减负效应和财政能力效应的假设，且结果稳健性较强，但1740年之后改革效果就消失了。相应的历史背景是，自乾隆即位后，中央财政的攫取之手开始伸向省政府的火耗盈余，改革成果开始发生松动。乾隆四年开火耗跨省转移的先例；乾隆五年建立火耗的奏销制度；乾隆四十年开始用捐养廉钱，进而财政自主权在慢慢被吞噬。更重要的是，乾隆年间在通胀背景下并未调整火耗税率。总之，火耗归公改革最终失败。

针对全部分析，郝煜认为，火耗归公失败的更重要原因在于对于中央政府汲取地方资源的倾向缺乏制度性约束，地方财政自主权缺乏制度保护，最终随着中央向上聚拢，又回到非正式财政。这可能是诠释黄宗羲定位的一个新角度。

随后，周飞舟教授就本次讲座发表了评议。

首先，他对郝煜的研究给予了高度评价。他认为这一研究有三点成功之处： 好的问题、好的数据和好的计量。同时，从现实意义的角度看，报告中雍正对待陋规的态度部分、宪政和财政分权问题都具有重要的现实价值。

随后，周飞舟从社会学的角度发表了他对这一报告的理解。他认为税费或者税赋改革是中国历史上接连不断的改革，很多改革都与此相关。在其中，国家与农民关系的研究，则是诸多关系的核心问题。社会学中的研究框架主要在国家、地方精英、农民三者间关系构建，国家与农民之间的关系，既存在上行下达或委托代理式的自上而下的关系，又存在地方治理问题，即通过看不见的宗法、派系关系、人身依附关系或其他非正式关系而形成的自下而上的反馈机制。在国家能力建设中，一方面是国家往下延伸，另一方面是派系、宗族关系往上渗透，进而两种力量构成一个活的、不断变化的历史过程，一切改革一定要通过这些关系才能发生作用。

但在这篇文章中，讨论的主要是政府间关系，即政府间财权分配关系，而较少谈及改革如何在县以下的地方社会是如何发生作用的。官员依旧是这一批官员，但仅仅由于财政权自主性的增大，吏治问题就得到了一劳永逸的解决？如果乾隆坚持了改革方针，改革的效果会持续下来吗？ 另外，火耗归公改革与近年来的中央税改有一个重大区别。基于点评人的调查和研究，2005年以来的农村税费改革，其成功的关键在于上级财政和乡镇财政之间采用了基于“项目制”的转移支付方式。但是，火耗归公成功的关键，恰恰在于去项目制和反项目制，而失败则在于乾隆强制规定了财政经费的具体用途。这应该如何解释？ 总之，讨论委托代理难题、只讨论制度的设计和补漏，实际上解释力有限，讨论改革的成败。仍然要落实在在如何对每个经济行为人给予恰当的激励上。

提问环节中，众多师生踊跃提问，郝老师对这些问题一一作出了回应，具体整理如下：

1、    问：众所周知，四川号称“天府之国”，那么在研究论述的材料中，为何是一幅落魄之象？

答：因为明末清初的战争，四川一片萧条，经济发展仍未恢复，官府明确控制的土地和人口有限，这些情况在年羹尧任四川总督时给皇帝的上奏内容中已有提及。

2、    问：对于周老师的评论，我觉得日常支出中并没有涉及赈灾的规定，火耗归公中赈灾增加是由于自主性导致官员为了保住自己职位而更倾向于安抚民众。这一指出的优先级相对较高。

答：这一优先级仍与改革前无关。中央没法纳入地方财政预算，这是事实，但赈灾一般都是省一级执行，并非州府地方一级。

3、    问：在ppt中第一张图中发达国家数量的比重较大，是否会产生结论的偏差？

答：这一看法与一般情况不同，易产生反常意见，难以现场回答。

4、    问：对于研究中交互相系数显著，但Disaster系数却不显著，这一情况是否会影响结果？另外，文中模型设置的哑变量较多，模型是否会因此出现自由度不高的情况？
答：由于历史数据的缘故，回归中数据有限，一方面可以借助加入时间维度的方式，构造面板数据库，增加样本的同时可以控制固定效应。另一方面，很多历史数据只有截面数据，所以我们很难在逻辑链条的每一处都论证得尽善尽美。一个变通的办法，是借助截面数据做一些小样本回归，辅助说明文章中的一些机制或者排除一些竞争性的假说。一般而言，对于辅助部分的要求会相对较低。